مقدمة

تعد البلدية الجماعة الإقليمية القاعدية داخل الدولة¹، تتمتع بالشخصية المعنوية والذمة المالية المستقلة²، والتي يُخوّل بموجبها للبلدية سلطة اتخاذ القرار لاستمرارية النشاط الإداري على مستوى الإقليم الذي تشرف عليه، بعدّه عملا قانونيا لسير مصالحها ومصالح مواطنيها؛ هذا القرار يتم في إطار جماعي على أساس أن البلدية هي مكان لممارسة الديمقراطية، وذلك من خلال وجود هيئة تداولية منتخبة من طرف الشعب، تتمثل في المجلس الشعبي البلدي، والذي يرأسه رئيس المجلس الشعبي البلدي بعدّه الهيئة التنفيذية للبلدية، بالإضافة إلى إمكانية إشراك مواطني البلدية في عملية صنع القرار قبل اتخاذه، ومن بين أهم هذه القرارات نجد قرار البلدية المتعلق بالجانب المالي لها، والذي يخص نفقاتها وإيراداتها السنوية؛ هذا القرار المالي قبل دخوله مرحلة التنفيذ التي يُرخص فيها لرئيس المجلس الشعبي البلدي بصرف النفقات وتحصيل الإيرادات، فإنه يمر بمرحلة سابقة تضم مجموعة من العمليات الفرعية التي تدخل ضمنها، ولعل أهمها عملية التحضير لمشروع القرار المالي، والتي تعد بمثابة الركيزة الأساسية لمختلف العمليات اللاحقة لها³، إذ إنها تتطلب كفاءة وخبرة عملية من المكلفين بعملية التحضير.

من هنا تكمن أهمية هذه الدراسة في تسليط الضوء على الدور الحقيقي الذي يلعبه المنتخب البلدي في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية من خلال النصوص القانونية والتنظيمية الواردة في هذا الشأن، انطلاقا من المبدأ العام الذي مفاده بأن تسيير الشؤون العمومية للبلدية يعود في الأصل للمنتخبين، والذي يظهر جلياً من الناحية القانونية من خلال مركزين قانونيين، أحدهما ضمن ما يعرف بلجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، أما الآخر فضمن مركز رئيس البلدية، خصوصا وأن دور هذا الأخير قد تراجع كثيرا ضمن قانون البلدية لسنة 2011، بإسناد عملية التحضير لمشروع القرار المالي إلى الأمين العام للبلدية.

لذلك ارتأينا أن يتناول موضوع هذه الدراسة: دور المنتخبين في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية؛ بين النص القانوني وواقع تشكيلة المجالس الشعبية البلدية في الجزائر، والذي سنعالج من خلاله الإشكالية الآتية: ما مدى مساهمة المنتخب البلدي في عملية تحضير مشروع القرار المالي للبلدية في ظل تشكيلة المجالس الشعبية البلدية؟

وللإجابة عن هذه الإشكالية والتي اقتضت منا اعتماد          المنهج التحليلي من خلال تحليل النصوص القانونية والتنظيمية ذات الصلة بالموضوع، وبناءً على ذلك سيتم تقسيم هذه الدراسة إلى مبحثين كالآتي:

·  المبحث الأول: إسناد تحضير مشروع القرار المالي للبلدية من رئيس البلدية إلى الأمين العام...فأي دافع لتبني هذا التوجه؟

·  المبحث الثاني: لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار ودورها في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية، بين النص القانوني والممارسة الواقعية.

المبحث الأول: إسناد تحضير مشروع القرار المالي من رئيس البلدية إلى الأمين العام...فأي دافع لتبني هذا التوجه؟

إن المتتبع للمسار الزمني لقوانين البلدية التي عرفتها الجزائر منذ تاريخ صدور أول قانون بلدية إلى غاية الوقت الحالي، يجد أن توجه المشرع الجزائري يُساير إلى حد ما التوجه الذي تتطلبه مقتضيات الديمقراطية على المستوى الإقليمي، وذلك بأن توكل مهمة تسيير شؤون البلدية في جميع المجالات بصفة عامة إلى المنتخبين برئاسة رئيس المجلس الشعبي البلدي، وذلك على أساس أن هذا الأخير يعد بمثابة الهيئة التنفيذية المخولة قانوناً باتخاذ وتنفيذ القرارات بصفته ممثلا للبلدية، ناهيك عن قيام رئيس البلدية ببعض المهام الأخرى التي تندرج في إطار التحضير لمشاريع بعض القرارات، ومن بينها مهمة القيام بالتحضير لمشروع القرار المالي للبلدية، والتي ظلت اختصاصا أصيلا لرئيس البلدية يقوم بها بمفرده طيلة عقدين من الزمن، إلا أنه بصدور قانون البلدية لسنة 2011، أخذ بُعد المشرع توجهاً آخر؛ إذ أصبح يتولى مهمة التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية الأمين العام، وهو ما قد يثير التساؤل حول الدافع الذي دفع بالمشرع إلى مسايرة هذا التوجه.

انطلاقا مما سبق ذكره سنحاول تدريجيا التوصل إلى معرفة هذا الدافع، وذلك بحسب المسار الزمني لصدور قوانين البلدية وفقا لمرحلتين أساسيتين، الأولى كانت قبل صدور قانون البلدية لسنة 2011، والتي عرفت انفراد رئيس البلدية باختصاصه في تحضير مشروع القرار المالي للبلدية، أما المرحلة الثانية فقد عرفت صدور قانون البلدية لسنة 2011، والذي بموجبه تم إسناد عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية إلى الأمين العام للبلدية.

وعليه سيتم التفصيل في هاتين المرحلتين ضمن مطلبين اثنين كالآتي:

·  المطلب الأول: تحضير مشروع القرار المالي للبلدية قبل صدور قانون البلدية لسنة 2011.

·  المطلب الثاني: تحضير مشروع القرار المالي للبلدية بعد صدور قانون البلدية لسنة 2011.

   المطلب الأول: تحضير مشروع القرار المالي للبلدية قبل صدور قانون البلدية لسنة 2011

وهي المرحلة التي عرفت صدور قانونين للبلدية خلال حقبتين تاريخيتين مختلفتين، أولهما كان في عهد الأحادية الحزبية سنة 1967بموجب الأمر رقم 67-24⁴، أما الثاني فكان نتيجة تبني المؤسس الدستوري ضمن دستور 1989التعددية الحزبية⁵، وذلك بموجب القانون رقم 90-08⁶.

وقد كانت مهمة تحضير مشروع القرار المالي للبلدية خلالها في يد المنتخبين برئاسة رئيس المجلس الشعبي البلدي، وهو ما يستخلص من نص المادة: 247الفقرة الأولى من الأمر رقم 67-24، والتي نصت على أنه:" يقترح الرئيس ميزانية البلدية ويجرى التصويت عليها من قبل المجلس الشعبي البلدي، وتضبط وفقا للشروط المنصوص عليها في هذا الأمر". وقد بقيت مهمة التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية من صلاحيات رئيس البلدية حتى بعد إلغاء الأمر رقم 67-24بموجب القانون رقم 90-08، وهو ما يستخلص من نص المادة: 83منه، والتي نصت على أنه: "يعد رئيس المجلس الشعبي البلدي ميزانية البلدية ويتولى تنفيذها"، وأيضا نص المادة: 152الفقرة الأولى منه، والتي نصت على أنه:" يصوت المجلس الشعبي البلدي على ميزانية البلدية باقتراح من رئيسه وتضبط وفقا للشروط المنصوص عليها في هذا القانون".

إن هذا التوجه بإسناد مهمة التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية يتماشى مع مقتضيات مبادئ الديمقراطية على المستوى الإقليمي، والتي تقتضي بأن تعهد للمنتخبين مهمة الاضطلاع بالشأن العمومي على مستوى البلدية التي يمارسون فيها عهدتهم الانتخابية، إذ إنه بموجب ذلك يتولى رئيس البلدية تمثيل وإدارة جميع أعمال البلدية، بمساعدة ورقابة المجلس الشعبي البلدي، وهو ما أكده المشرع الجزائري في المادة: 225من قانون البلدية الصادر في سنة 1967، والمادتين: 03و59من قانون البلدية الصادر في سنة 1990.

 المطلب الثاني: تحضير مشروع القرار المالي للبلدية بعد صدور قانون البلدية لسنة 2011

بإلغاء القانون رقم 90-08بموجب القانون رقم11-10المؤرخ في 22يونيو سنة 2011، تبنى المشرع من خلاله توجها جديدا؛ إذ لم تعد مهمة التحضير لمشروع القرار المالي في يد المنتخبين، وإنما تم إسناد هذه المهمة إلى الأمين العام على مستوى البلدية، وهو ما أكدته المادة: 180الفقرة الأولى بنصها على أنه: " يتولى الأمين العام للبلدية، تحت سلطة رئيس المجلس الشعبي البلدي، إعداد مشروع الميزانية".

إن هذا التوجه قد يُثير في هذا الشأن إشكالا يتمحور حول الأسباب التي دفعت المشرع إلى إحالة مهمة التحضير لمشروع القرار المالي من يد المنتخبين وإسنادها إلى الأمين العام للبلدية.

إن البحث في ذلك يقتضي منا فهم النصوص القانونية وتحليلها تحليلاً جيداً، ومن ثم استقراء النتائج التي يمكن على أساسها الوصول إلى معرفة لماذا تبنى المشرع هذا التوجه؛ فبالرجوع إلى قانون البلدية الحالي لسنة 2011وتحديداً في نص المادة: 180منه ضمن المطة الأولى المشار إليها أعلاه، وكذا نص المادة: 16وتحديداً الفقرة الرابعة عشر منها من المرسوم التنفيذي رقم 16- 320المتعلق بالأحكام الخاصة المطبقة على الأمين العام للبلدية⁷، يتضح أن مهمة التحضير لمشروع القرار المالي أصبح يتولاها الأمين العام للبلدية، وهو ما يتناقض إلى حد ما مع نص المادة: 26ضمن المطة الرابعة منها من الأمر رقم 90-21المتعلق بقانون المحاسبة العمومية⁸، والتي تُخول لرئيس المجلس الشعبي البلدي صفة الآمر بالصرف الأساسي، إذ إنه بموجب ذلك يعدّ رئيس البلدية الشخص المؤهل قانوناً للقيام بكل العمليات المالية المنصوص عليها ضمن قانون المحاسبة العمومية، والناجمة عن عملية التنفيذ المرتبطة بالقرار المالي للبلدية بعد اعتماده، وهو ما أكده المشرع الجزائري ضمن قانون البلدية لسنة 2011استناداً لنص المادة: 81منه على أن رئيس البلدية هو الآمر بالصرف، وبموجب هذه الصفة يتحمل رئيس البلدية كل التبعات المترتبة   والمسؤوليات الناجمة عن تنفيذ العمليات المالية المرتبطة بالقرار المالي للبلدية، وهو ما يتبادر إلى ذهن القارئ للوهلة الأولى أن هناك معادلة تتضمن حلا، ولكنه منطقيا يتناقض مع المعطيات الموجودة، فمن جهة يتولى تحضير مشروع القرار المالي للبلدية الأمين العام، ومن جهة أخرى يتحمل رئيس البلدية المسؤولية الناجمة عن تنفيذ قرار لم يقم بتحضيره بعدّه الآمر بالصرف، وهو ما يُعد في حد ذاته تناقضا.

إن  القراءة السطحية لهذه القضية تجعلنا نجزم بصحة ذلك ونقول: إن هناك تناقضا بين النصوص القانونية، لكن ما يجب علينا التنويه به في هذا الصدد هو ألا نتسرع في إبداء هذا الحكم، لأنه بإجراء قراءة دقيقة في مضمون الفقرة الأولى من نص المادة: 180من قانون البلدية في شطرها الأخير، يتبين لنا أن مهمة التحضير لمشروع القرار المالي التي تم إسنادها للأمين العام للبلدية ليست واردة بصفة مطلقة، وإنما هي مشروطة في ذلك بالخضوع لسلطة رئيس المجلس الشعبي البلدي، والمقصود بذلك أن عملية التحضير والإعداد في كل صغيرة وكبيرة تخص مشروع القرار المالي للبلدية في جميع مراحله تتم بمساعدة الأمين العام، وهو ما تدل عليه عبارة: "تحتسلطة رئيس البلدية"، وهذه السلطة تعني قانوناً الخضوع لأوامر وتوجيهات رئيس البلدية المخولة له بطبيعة الحال بموجب القانون⁹، وهو أمر منطقي نظرا لكون رئيس البلدية هو المسؤول الأول على مستوى البلدية بمجرد تنصيبه عليها؛ لذلك فهو من يملك من الناحية القانونية ـــــ بالإضافة إلى صلاحيات أخرى ـــــ صلاحية إدارة مداخيل البلدية والآمر بصرف النفقات ومتابعة تطور المالية البلدية¹⁰، وهو أيضا من جهة أخرى كونه على دراية بكل انشغالات مواطنيه وحاجاتهم ومتطلباتهم، وبالتالي فإن العبرة من إسناد مهمة تحضير وإعداد مشروع القرار المالي إلى الأمين العام لا يعني فهمها وتفسيرها تفسيراً ضيقاً على أنها سحب¹¹لاختصاص من الاختصاصات المخولة لرئيس البلدية، كما ذهب البعض إلى ذلك¹²، وإنما إرادة المشرع تتجاوز هذا التفسير الضيق إلى تفسير آخر يأخذ بُعداً أوسع من ذلك، يتمثل من وجهة نظرنا في أحد الاحتمالين الآتيين:

·  أولهما:يتمثل في التخفيف قدر الإمكان من الأعباء الكثيرة الملقاة على رئيس المجلس الشعبي البلدي، والتي لها طابع مزدوج، تارة بصفته ممثلا للبلدية، وتارة بصفته ممثلا للدولة، وما يمكن أن يترتب على ذلك من مسؤوليات؛ فرئيس البلدية هو في النهاية شخص طبيعي من المستحيل أن يقوم بكل صغيرة وكبيرة لوحده، فمن الضروري أن تُسند أعباء التحضير والإعداد لمشروع القرار المالي للأمين العام، ولكن دائما تحت سلطة رئيس البلدية كما سبقت لنا الإشارة، وبذلك يكون بإمكان رئيس البلدية أن يتفرغ للأعباء الأخرى الملقاة على عاتقه.

·  أما ثانيهما:وهو الراجح من وجهة نظرنا عملياً والأقرب ليكون مُبرراً كافياً لتوجه المشرع، كونه فُرِضَ بقوة الواقع المرير الذي نعيشه نتيجة لإحدى المساوئ المترتبة عن النظام القانوني للانتخاب في الجزائر، ونخص بذلك تشكيلة غالبية المجالس الشعبية البلدية، التي أصبحت تضم ضمن عضويتها - وخاصة رؤساء البلديات- أشخاصا لا يملكون في بعض الأحيان الدراية والخبرة الكاملة في الأمور المرتبطة بالتسيير الإداري وبالأخص الأمور المرتبطة بالجانب المالي؛ لذلك فإن إسناد المشرع عملية التحضير والإعداد للأمين العام تهدف في واقع الأمر إلى الحد قدر الإمكان من الأخطاء التي قد تحدث أثناء مرحلة إعداد مشروع القرار المالي، مما يؤدي إلى تأخر العمليات اللاحقة لها، والتي هي مرتبطة ببعضها البعض بآجال منصوص عليها قانونا، أو ربما قد تؤدي الأمور إلى ما لا تحمد عقباه، نتيجةً مثلا لظهور عجز مالي على إثر عملية تنفيذ القرار المالي للبلدية، يتمثل في عدم كفاية إيرادات البلدية لتغطية نفقاتها؛ ولكي نُدعم وجهة نظرنا هذه أكثر نعطي أبرز مثال على ذلك بالنسبة لرؤساء بعض البلديات الذين مارسوا عهدة انتخابية في الحقب الأخيرة، نجد أن مستواهم التعليمي محدود جداً، فعلى سبيل المثال البعض منهم كانوا تجاراً، والبعض الأخر منهم كانوا مقاولين وغير ذلك، وبالتالي فإن هؤلاء بالضرورة ليس لديهم التأهيل المطلوب الذي يمكنهم على الأقل من فهم التسيير الإداري، فكيف تكون لهم القدرة على معرفة وفهم الأمور التي تخص مالية البلدية، وكل ما يرتبط بها من نصوص قانونية وتقنيات محاسبية، وهو ما يعاب على جميع قوانين الانتخابات التي عرفتها الجزائر سواء قانون الانتخابات لسنة 1980¹³أم قانون الانتخابات لسنة 1997¹⁴وكذلك قانون الانتخابات لسنة 2012¹⁵، أو حتى قانون الانتخابات لسنة 2016¹⁶، إذ إن جميعها لم تتضمن ضمن شروط الترشح لممارسة عهدة انتخابية على مستوى المجالس المنتخبة للبلديات ضرورة أن يكون المرشح ذا مستوى تعليمي مقبول، لأنه من غير المعقول أن يُسمح قانوناً لشخص لا مستوى له أن يترشح لمنصب رئيس للمجلس الشعبي البلدي، في حين أنه لا يمكنه قانوناً الترشح لمسابقة توظيف لتقلد ربما أدنى رتبة في السلم الإداري على مستوى نفس البلدية، وهو الأمر الذي كنا نتمنى أن يتداركه المشرع الجزائري، ولو بالإشارة إلى ذلك ضمن أحكام المشروع التمهيدي المتعلق بقانون الجماعات الإقليمية الصادر في أوت سنة 2018، والذي هو محل إثراء ومناقشة، والذي اكتفى من خلاله المشرع بالنص على مراعاة شرط المستوى التعليمي بالنسبة لانتخاب رئيس المجلس الشعبي البلدي، وذلك بضرورة أن ينتخب هذا الأخير من بين القائمة التي تتحصل على أغلبية الأصوات والتي يحوز فيها على أعلى مستوى تعليمي من بين الأعضاء الموجودين ضمن القائمة، وهو ما نعده إلى حد ما - ولو أنه يبقى في عمومه ناقصا - مسلكاً إيجابياً، لأنه كيف يعقل أن تتضمن قائمة مجموعة من الأعضاء المرشحين تحوز على الأغلبية من الأصوات وضمنها يوجد من منهم لديه مستوى تعليمي عالٍ، ويُعلن تولى مهام رئيس البلدية عضو له مستوى تعليمي محدود أو ربما ليس له أي مستوى تعليمي، وذلك على أساس تصدره القائمة أو على أساس الترتيب، وعليه فإنه من الأجدر أن تُسند مهام رئيس البلدية للعضو الذي يحوز على أعلى مستوى تعليمي بغض النظر عن ترتيبه في القائمة، حيث يكون بمقدوره على الأقل فهم النصوص القانونية المنظمة لشؤون التسيير البلدي، لاسيما ما يتعلق بالمجال المالي؛ لكن السؤال الذي يمكن أن نطرحه في هذا الشأن هل يعدّ اختيار رئيس البلدية بناءً على أنه من يحوز أعلى مستوى تعليمي من بين جميع أعضاء قائمته الفائزة بالأغلبية كافيا لوحده للاضطلاع بمهام التسيير الإداري والمالي على مستوى البلدية؟

إذا كنا من المؤيدين للتوجه الذي تبناه المشرع الجزائري ضمن المشروع التمهيدي المتعلق بقانون الجماعات الإقليمية بأن توفر شرط حيازة العضو المرشح على أعلى مستوى تعليمي من بين جميع الأعضاء المرشحين الموجدين ضمن قائمته الفائزة بالأغلبية لاختياره كرئيس للبلدية، يعدّ كافيا لوحده للاضطلاع بمهام التسيير الإداري والمالي على مستوى البلدية، فإن احتمال ذلك وارد ولكن على الرغم من ذلك يبقى ناقصا؛ وذلك لأنه من جهة قد يكون العضو المختار من بين أعضاء القائمة الفائزة بالأغلبية يحوز أعلى مستوى تعليمي، ولكنه محدود  لا يرقى إلى مستوى التأهيل المطلوب، ومن جهة أخرى فإنه بالرغم من أن اختيار رئيس البلدية سيكون على أساس أنه هو من يحوز على أعلى مستوى تعليمي، بامتلاكه لأعلى شهادة بالنسبة لجميع المرشحين الموجودين ضمن قائمته الفائزة ، إلا أن ذلك غير كافٍ أيضا من وجهة نظرنا إذا لم يقترن ذلك بوجود خبرة في مجال الإدارة والتسيير، إذ إنه كان من الأجدر من وجهة نظرنا على المشرع بالإضافة إلى اختيار رئيس البلدية من بين الأعضاء المرشحين الموجودين في القائمة الفائزة على أساس حيازته لأعلى مستوى تعليمي، بأن تكون له على الأقل شهادة جامعية أو ما يعادلها، وأن تكون لديه أيضا شهادة تثبت بأن له خبرة في مجال الإدارة والتسيير، لأنه باقتران هذين الشرطين مع بعضهما البعض، مما لا شك فيه أنهما سيكونان - من وجهة نظرنا - كفيلين بتأهيل رئيس البلدية للقيام بالمهام المتعلقة بمالية البلدية، ومن ثم فإننا نعارض بشدة فكرة إسناد عملية التحضير والإعداد لمشروع القرار المالي للأمين العام للبلدية، لأن ذلك بموجب القانون اختصاص إداري أصيل لرئيس البلدية، ما لم يستعمل هذا الأخير حقه في تفويض ذلك إلى الأمين العام إذا كان بطبيعة الحال القانون يسمح له بذلك.

   وعليه فإن النتيجة التي نخلص إليها من خلال ما سبق ذكره، وهي أننا نؤيد حاليا ـــــــ ولكن إلى غاية أن يتم تدارك ذلك وفق ما تمت الإشارة إليه ـــــــ مسلك المشرع الجزائري، فيما يخص عدم إسناد المهام المتعلقة بإعداد مشروع القرار المالي، وذلك بالنسبة لأي رئيس بلدية لا يملك أو ليس له المؤهل اللازم الذي يؤهله فِعلياً للاضطلاع بمهام التسيير الإداري لاسيما في المجال المالي، وإسناده للأمين العام على مستوى البلدية وبطبيعة الحال دائماً تحت سلطة رئيس البلدية، وذلك على أساس الاعتبارات الثلاثة الآتية:

·  أولى هذه الاعتبارات:وهي لأن الأمين العام للبلدية هو أعلى موظف في السلم الإداري بعد رئيس البلدية، إذ إنه وفقا للمرسوم التنفيذي رقم16-316السابق الإشارة إليه، تعدّ وظيفة الأمين العام وظيفة عليا أو منصبا عاليا¹⁷.

·  أما الاعتبار الثاني:فيقوم على أساس المؤهل العلمي، ومعنى ذلك أن الأمين العام للبلدية يحوز على الأقل بالنسبة لبعض البلديات التي لا يتجاوز عدد سكانها عشرين ألف (20.000) نسمة على رتبة متصرف إقليمي رئيسي أو رتبة مهندس رئيسي للإدارة الإقليمية، وهاتان الرتبتان وفقا للقانون الأساسي الخاص بموظفي إدارة الجماعات الإقليمية¹⁸، يتم الالتحاق بهما بناءً على مؤهل عالٍ يتجاوز التكوين الجامعي على مستوى التدرج¹⁹.

·  أما بالنسبة للاعتبار الثالث:فمرده الخبرة المهنية أو العملية، فبالإضافة إلى المؤهل العلمي الذي يحوزه الأمين العام للبلدية فهو يتمتع بخبرة لا تقل عن ثلاث سنوات من الخدمة الفعلية بصفة موظف، وقد لا تقل عن خمس (05) سنوات، وربما في بعض الأحيان تتجاوز هذه المدة إلى ست (06) أو سبع (07) سنوات أو أكثر²⁰.

   لذلك فإن المنصب العالي الذي يتمتع به قانوناً الأمين العام للبلدية، والمؤهل التعليمي الذي يحوزه، بالإضافة إلى الخبرة المهنية التي يتمتع بها، فإنه مما لا شك فيه أنها ستكون كفيلة لاضطلاعه بمهام عملية التحضير لمشروع القرار المالي على أكمل وجه، تحت إشراف رئيس البلدية، وبمساعدة أعضاء المجلس الشعبي البلدي من خلال جهاز من أجهزة البلدية، له دور كبير في أثناء هذه العملية التحضيرية، والذي يتمثل فيما يسمى بلجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، وهو ما سيتم التعرض له في المبحث الموالي.

المبحث الثاني: لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار ودورها في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية؛ بين النص القانوني والممارسة الواقعية

تعد لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار من بين اللجان الدائمة على مستوى البلدية، والتي تضم ضمن عضويتها أعضاء من المجلس الشعبي البلدي، تخضع فيما يخص نشأتها وتشكيلتها إلى القواعد والأحكام المنصوص عليها في كل من قانون البلدية والنظام الداخلي للمجلس الشعبي البلدي، وتتولى أيضا طبقا لهذين الأخيرين المساهمة في أشغال هامة من الأشغال المنوطة للبلدية، والمتمثلة أساسا في التكفل بدراسة كل ما له علاقة بمجالات الاقتصاد ومالية البلدية والاستثمار، وهو ما يبرز دورها الكبير في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية.

                   بناءً على ما سبق سيتم تقسيم هذا المبحث إلى مطلبين اثنين:

·  المطلب الأول: التركيبة القانونية للجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار.

·  المطلب الثاني: دور لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية.

   المطلب الأول: التركيبة القانونية للجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار

   بالرجوع إلى قانون البلدية لسنة 2011وتحديدا ضمن نص المادة: 31منه نجد أن تشكيلة لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار  تضم في الأصل منتخبين أي أعضاء من المجلس الشعبي البلدي، تتجدد تشكيلة هذه اللجنة كقاعدة عامة بصفة دورية كل خمس سنوات عقب انتهاء كل عهدة انتخابية²¹، وهو أمر منطقي؛ لأنه بانتهاء العهدة الانتخابية لأعضاء المجلس الشعبي البلدي تزول صفة المنتخب، وبالتالي فإنه وعلى إثر تنصيب المجلس الشعبي البلدي الجديد يشرع أعضاؤه في تشكيل كل اللجان سواء منها الدائمة أم المؤقتة، وتعد لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار على رأس اللجان الدائمة التي يتم تشكيلها، بل حتى وإن تم تجديد الثقة في المجلس الشعبي البلدي المنتهية عهدته بنفس أعضائه، فإن اللجنة تخضع هي الأخرى لعملية تجديد أعضائها.

   وحتى يظهر الوجود القانوني للجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار اشترط المشرع الجزائري في ذلك ضرورة توافر مجموعة من الشروط القانونية لإنشائها والمتمثلة أساسا في:

1)                       إسناد سلطة المبادرة باقتراح أعضاء لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار إلى رئيس المجلس الشعبي البلدي²² بعدّه رئيس الهيئة التنفيذية للبلدية، والتي تخول له ممارسة جميع الصلاحيات المخولة له قانونا بصفته ممثلا للبلدية.

2)                       أن يتم تنصيب أعضاء لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار بناءً على مداولة للمجلس الشعبي البلدي²³وفقا للشروط القانونية المنصوص عليها، وذلك على أساس أن نظام المداولات يعد الآلية القانونية الوحيدة التي يعالج بموجبها المجلس الشعبي البلدي جميع الشؤون التي تدخل في مجال اختصاصه²⁴.

3)                       أن يتوافر النصاب القانوني المطلوب عند إجراء المداولة المتعلقة بتنصيب لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، والمقصود بذلك ضرورة توافر الأغلبية المطلقة²⁵لصحة المداولة، بأن يكون عدد أعضاء المجلس الشعبي البلدي الحاضرين فِعلياً يفوق نصف العدد الإجمالي لأعضاء المجلس، ودون أن يؤخذ بعين الاعتبار عند حساب هذا النصاب الوكالات التي يمنحها الأعضاء الغائبون²⁶.

4)                       أن تراعى ضمن تشكيلتها التمثيل النسبي الذي يعكس التركيبة السياسية للمجلس الشعبي البلدي²⁷، فيما يخص الرجال والنساء بمختلف انتماءاتهم الحزبية.

5)                       وأخيرا وهو شرط أساسي يستخلص من نص المادة: 56من قانون البلدية، بضرورة المصادقة على المداولة المتضمنة تشكيل أعضاء لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار من طرف السلطة الوصية سواء أكانت مصادقة صريحة      أم ضمنية بمرور مدة واحد وعشرين (21) يوما من تاريخ إيداعها لدى الولاية.

أما بالنسبة لعدد أعضاء لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، فلم يحدد القانون ذلك واكتفى فقط بالنص على أنها تضم أعضاء من المجلس الشعبي البلدي، وأعضاء اللجنة هم بدورهم ينتخبون من بينهم رئيسا لها، وذلك على خلاف ما كان معمولا به في قانون البلدية لسنة 1967أين كان يشترط المشرع ضمن المادة: 95منه على أن تعيين رئيس اللجنة في الأصل يتم من طرف المجلس الشعبي البلدي من بين أعضاء الهيئة التنفيذية للبلدية، واستثناء إن لم يكن ذلك ممكنا، يتم تعيينه من بين أعضاء المجلس الشعبي البلدي؛ إلا أنه عمليا يراعى في تحديد عدد أعضاء اللجنة عدد أعضاء المجلس الشعبي البلدي، ويجب أن يكون عدد أعضائها فرديا بما فيهم رئيس اللجنة، وذلك لترجيح صوت الرئيس في حالة تعادل الأصوات.

   المطلب الثاني: دور لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية

   يشمل عمل لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار على مستوى البلدية نشاطات مختلفة تشمل مجالات عديدة، وتعد عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية من بين أهم مهامها الرئيسية، نظرا لكون مهامها الأخرى المرتبطة بمجالي الاقتصاد والاستثمار لها صلة وثيقة ضمن عملية التحضير لمشروع القرار المالي؛ إذ إنه وبعد إعداد النظام الداخلي للجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار والمصادقة عليه، تحدد الرزنامة المرتبطة بأشغالها، والتي من بينها الأشغال المتعلقة باستكمال عملية التحضير التي تخص مشروع القرار المالي على مستوى مقر البلدية، فبالإضافة إلى دور اللجنة في التنسيق مع مصلحة الميزانية من أجل رسم سياسة مالية سليمة للبلدية، فإنها تعمل أيضا على إثراء مشروع القرار المالي الذي يُحال عليها بعد الانتهاء من إعداده من الأمين العام بالتنسيق مع مختلف مصالح البلدية، وذلك في المرحلة التي تسبق إحالة مشروع القرار على المجلس الشعبي البلدي لمناقشته والتصويت عليه من قبل الأعضاء، حيث تباشر ذلك خلال اجتماع تعقده في جلسة غير علنية²⁸بناءً على استدعاء من رئيسها أو بطلب من أغلبية أعضائها بعد إخطار رئيس المجلس الشعبي بذلك²⁹، لتتولى اللجنة بعد توافر النصاب القانوني لأعضائها عملية تحليل مشروع القرار المالي ومناقشته بشكل دقيق، وفي نهاية الجلسة فإن اللجنة بواسطة أحد موظفي البلدية الذي توكل له مهمة أمانة الجلسة³⁰تكون ملزمة بإعداد تقرير مفصل بأغلبية أعضائها الحاضرين يتضمن في الغالب مجموعة من الملاحظات في شكل اقتراحات على سبيل المثال كما يأتي:

·  تقديم اقتراحات من شأنها أن تساهم في الرفع من إيرادات البلدية، كاقتراح موارد جديدة تتمثل في تقديم خدمات مثلا بالنسبة لسكان البلدية المقيمين بطريقة غير شرعية في إحدى السكنات التي تعود لها، وذلك عن طريق تسوية وضعيتهم بموجب عقود إيجار منتظمة وقانونية، بحيث يلزم بموجبها هؤلاء بدفع مستحقات الإيجار لصالح البلدية، أو اقتراح اللجنة إنشاء مرافق جوارية من شأنها أن تُدِرّ مداخيل لفائدة البلدية، ومن أمثلة ذلك تشييد مسبح نصف أولمبي، أو تشييد فضاءات مزودة بمختلف متطلبات الراحة مثلا مقاهي، مطاعم، أكشاك وغير ذلك من الخدمات التي يمكن أن تسهم في خلق مداخيل من شأنها   رفع  إيرادات البلدية.

·  تقديم أيضا اقتراحات من شأنها أن تسهم في ترشيد نفقات البلدية وعقلانيتها، كاقتراح تجنب اقتناء السلع الثمينة ذات الطابع الكمالي، أو ربما اقتراح تجنب المبالغة في الاستخدام المفرط في بعض النفقات مثلا الوقود المستعمل بالنسبة للمركبات التابعة للبلدية، ومن ذلك أيضا النفقات المتعلقة ببعض الخدمات والمنتجات ذات الاستهلاك المتكرر كالهاتف، الانترنيت، الورق...الخ.

   إلا أنه ما يجب علينا الإشارة إليه في هذا الصدد بالنسبة للدور المطلوب من لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، وحتى تؤديه بشكل إيجابي وفعلي فإنه يجب أن يكون أعضاؤها لهم المؤهل والخبرة الكافية التي من شأنها أن تمكنهم من الاضطلاع بالدور الحقيقي والفعلي للجنة من خلال مساهمتهم في تقديم تقرير يتضمن اقتراحات قيمة وسليمة، وهو ما يمكن أن يتم أخذه بعين الاعتبار عند إرفاق التقرير الذي تعده اللجنة مع مشروع القرار المالي للبلدية أثناء المداولة والتصويت عليه من أعضاء المجلس الشعبي البلدي.

   لكن السؤال الذي يمكن أن يطرح في هذا الصدد لماذا لم تتضمن تشكيلة اللجنة ضمن عضويتها إلى جانب المنتخبين بعض موظفي البلدية؟ كأن يكونوا مثلا رؤساء مصالح، وذلك للاستعانة بخبرتهم خصوصا إذا كان أعضاء لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار لا يحوزون على المؤهل والخبرة الكافية التي تمكنهم فعلا من الاضطلاع كما ينبغي بالدور الموكول إليهم، كما فعل على سبيل المثال المشرع الأردني ضمن قانون البلديات، أين تضمن النص على ضرورة أن تضم كل لجان البلدية ضمن تشكيلتها إلى جانب الأعضاء المنتخبين، أعضاء معينين يمثلون مصالح البلدية المعنية³¹.

   وبالتالي فإن عدم الاستعانة برؤساء مصالح البلدية ضمن تشكيلة لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار قد يطرح في هذه الحالة إشكالا آخر، خاصة وأن المشرع الجزائري ضمن قانون البلدية أو حتى النظام الداخلي النموذجي للبلدية لم يتضمنا إلى جانب الشروط المشار إليها أعلاه والمتعلقة بإنشاء اللجان الدائمة عموما ولجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار على وجه التحديد أي شروط خاصة، تتعلق بمدى كفاءة أعضاء اللجنة للقيام فعليا بالمهام الموكلة إليهم، سوى أنه اكتفى بإمكانية اللجنة طبقا لنص المادة: 36من قانون البلدية الحالي في فقرتها الثانية الشطر الأخير في اللجوء إلى الاستشارة طبقا لأحكام المادة 13من نفس القانون، وذلك من خلال استعانتها بأي شخص بحكم مؤهلاته أو طبيعة نشاطاته بإمكانه أن يساهم في تقديم معلومات مفيدة لأشغالها، والذي يمكن أن يكون ممثل إحدى الجمعيات المحلية المعتمدة قانونا، أو أن يكون وفقا لعمومية النص القانوني كاحتمال وارد موظفا من الموظفين يباشر وظيفة في مؤسسة أو إدارة من الإدارات العمومية له دراية وخبرة في الشؤون المالية، أو ربما خبيرا معتمدا في الحسابات المالية كعون من أعوان الدولة.

   لنخلص من عرضنا هذا فيما يخص دور لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية استنادا للنصوص القانونية التي تنظمها، إلى إبداء بعض الملاحظات الآتية:

·  الملاحظة الأولى: وهي عدم وجود نص قانوني يشترط أن يكون ضمن عضوية اللجان بصفة عامة، ولجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار على وجه الخصوص ضرورة توافر شرط الاختصاص الفني، وذلك بأن يكون لأعضائها لهم خبرة كافية تكون موافقة لمهام اللجنة، وهو ما يعاب على المشرع الجزائري؛ فمن جهة كيف يعقل للجنة تضم ضمن عضويتها أشخاصا           لا تتوافر فيهم أدنى المؤهلات للاضطلاع بالشؤون المالية، أن تكون لديهم القدرة على المساهمة في تقديم اقتراحات تعبر حقيقة عن آفاق واعدة من شأنها أن يكون لها دور في إثراء مشروع القرار المالي للبلدية.

·  ومن جهة أخرىما زاد الطين بلّة كون المشرع جعل سلطة اقتراح أعضائها لرئيس المجلس الشعبي البلدي، ومما لاشك فيه فإن هذا الأخير سوف يسعى لاختيار أعضاء اللجنة من بين قائمته الفائزة، خصوصا وأن هنالك صراعا حادا بين أعضاء المجلس الشعبي البلدي حول تولي رئاسة هذه اللجنة بسبب الرغبة في الحصول على نظام تعويضي عال³²، وبالتالي يكون الاعتبار الغالب في اختيار أعضاء اللجنة ينصب بالدرجة الأولى حول النظام التعويضي الذي يستفيد منه العضو أكثر منه على مدى كفاءة العضو وخبرته العملية للاضطلاع بمهام اللجنة؛ لذلك فإنه من وجهة نظرنا كان من الأجدر أن يقيد المشرع سلطة اقتراح رئيس المجلس الشعبي البلدي بالنسبة لأعضاء لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار وكل اللجان الأخرى، بإلزامية الأخذ بعين الاعتبار مدى كفاءة الأعضاء وخبرتهم العملية، وكذا ارتباطها بمهامها خاصة بالنسبة لرئيس اللجنة بعدّه العقل المدبر والمنسق بين جميع أعضائها ومختلف مصالح البلدية.

·  الملاحظة الثانية:وهي إقصاء رؤساء المصالح على مستوى البلدية من العضوية ضمن تشكيلة لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، وهو ما يعاب أيضا على المشرع الجزائري، إذ إنه كان من الأجدر أن تضم اللجنة وكافة اللجان الأخرى للبلدية أعضاء معينين من بين موظفي البلدية يمثلون مختلف مصالحها، وذلك على أساس الخبرة العملية التي لديهم، وهو ما يجنب           - على الأقل- احتمال عدم اضطلاع اللجنة بمهامها فعليا نظرا لعدم توافر الخبرة الكافية في الأعضاء المنتخبين، وبالتالي فإنه بوجود هذه التركيبة المزدوجة ضمن عضوية اللجنة، فإنه مما لاشك فيه ستضطلع بمهامها على أكمل وجه.

·  الملاحظة الثالثة:تتعلق باللجوء إلى الاستشارة وفقا لنص المادة: 13من قانون البلدية، والتي هي أمر اختياري وليس إلزاميا، وهو ما يعاب مرة أخرى على المشرع الجزائري كونه جعلها مرهونة بالسلطة التقديرية لرئيس المجلس الشعبي البلدي، إذ إنه بإمكان هذا الأخير عدم اللجوء إلى الاستشارة على الرغم من الحاجة الماسة إليها نظرا لعدم تمتع أعضاء اللجنة بالمؤهل والخبرة اللازمة للاضطلاع بمهامهم، وبالتالي فإنه من وجهة نظرنا كان من الأجدر أن يكون اللجوء إلى الاستشارة واردا في حالة عدم كفاءة أعضائها بصيغة الإلزام وليس بصيغة الاختيار، مما يجعل رئيس البلدية ملزما بطلب اللجوء إلى الاستشارة، لأنه في النهاية الهدف من هذه اللجنة - كما أشرنا إليه أعلاه- هو العمل من أجل تقديم اقتراحات إيجابية من شأنها أن تثري عملية التحضير في صنع مشروع القرار المالي للبلدية، وهو ما سيكون له دور في تحقيق الصالح العام للبلدية.

·  الملاحظة الرابعة:تتعلق بالتقرير الذي تعده لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، الذي يعدّ مجرد عمل مادي ليس له أي قيمة قانونية إلا إذا أقر المجلس الشعبي البلدي بذلك، وهو ما يعاب على المشرع، فكيف لعمل استغرق إنجازه وقتا وجهدا كبيرين أن يذهب هباءً منثورا خصوصا إذا كانت اللجنة تضم ضمن عضويتها أشخاصا مؤهلين ذوي خبرة في الشؤون المالية، وبالتالي فإنه من وجهة نظرنا حتى يكون لعمل اللجنة قيمة قانونية وأثر بارز في صنع القرار المالي للبلدية خلال عملية التحضير، يجب أن تخول للجنة آليات كفيلة بتقدير عملها، وذلك من خلال النص على إلزامية إرفاق التقرير الذي تعده في هذا الشأن مع مشروع القرار المالي بعد التداول والتصويت عليه من طرف أعضاء المجلس الشعبي البلدي عند إحالته إلى السلطة الوصية، لاستكمال عملية المصادقة، أو النص على تمكين اللجنة من حق إخطار السلطة الوصية بنسخة من التقرير الذي تعده، وهو ما يجعل في هذه الحالة أعضاء المجلس الشعبي البلدي ملزمين بأن يأخذوا بعين الاعتبار الاقتراحات الواردة ضمن التقرير الذي أعدته، نظرا للرقابة اللاحقة التي سوف تمارس على ذلك من  السلطة الوصية.

الخاتمة

نخلص في ختام هذه الدراسة إلى القول بأن دور المنتخبين في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية أصبح يتقلص بشكل كبير جدا، سواء بالنسبة لرؤساء البلديات أم بالنسبة لأعضاء لجنة الاقتصاد والمالية والاستثمار، خاصة في البلديات النائية بدليل أنها لا تزال تعاني إما من نقص في مواردها المالية أو أنها تعاني من عجز مالي بسبب المبالغة في تقديرات النفقات ضمن مشروع القرار المالي، وبالتالي تبعيتها الدائمة للدولة من خلال الإعانات المالية التي تمنحها لها؛ وهو الأمر الذي يتطلب تدارك النقائص- التي سبقت لنا الإشارة إليها ضمن متن هذه الدراسة- بإعادة النظر في النصوص القانونية الواردة ضمن قانون البلدية، ويُضاف إلى ذلك أيضا إعادة النظر في النصوص القانونية الواردة ضمن القانون العضوي المتعلق بالانتخابات من خلال إدراج شرط المؤهل والكفاءة في المرشح للمجالس الشعبية البلدية، لأن ممارسة العهدة الانتخابية  واجب ومسؤولية تجاه المواطنين، وليست تشريفا وحصولا على امتيازات وخدمة مصلحة خاصة لأشخاص معينين؛ لذلك فإن تقييد شروط الترشح بضرورة توافر المؤهل والكفاءة سيكون من شأنه القضاء على ظاهرة عزوف المواطنين ذوي المستوى عن الترشح، وفي نفس الوقت سيكون ذلك كفيلا باختيار المواطنين عن طريق الانتخاب لأعضاء مؤهلين وأكفاء، وعندئذ ستكون هنالك لدينا مجالس شعبية بلدية بمعنى الكلمة قادرة على القيام بالدور المطلوب منها على أكمل وجه، ليس فقط في عملية التحضير لمشروع القرار المالي للبلدية، وإنما في كل العمليات اللاحقة له، ولم لا قدرتها على الاضطلاع بكافة المجالات الأخرى، بما يحقق الصالح العام بمختلف أبعاده التنموية على مستوى البلدية والوطن ككل